来源：中国绿色时报
发表时间：2012/03/05
在距离十一届全国人大五次会议召开还有1个月时，解焱就在自己的搜狐博客上开始了倒计时。拥有中科院动物所副研究员、WCS中国项目办主任身份的她，正以个人名义进行一件她所谓的“大事”——推迟审议《自然遗产保护法》（草案），并力争建立覆盖完整保护地领域的法律。
过去10年，解焱一直力推《保护地法》。很多人认为她的想法虽好，但是不切实际，“我有信心，相信这套体系最适合我国实际现状，我国是时候采纳这样的方案了。”解焱从未动摇。
我国的保护地情况怎样？《保护地法》能够解决我国目前保护领域的哪些主要问题？《自然遗产保护法》（草案）存在哪些漏洞？本文将引领读者讨论思考……
怎样完善我国保护地
目前我国所有保护地类型有：自然保护区、风景名胜区、森林公园、国家湿地公园、地质公园、水利风景区，以及2009年在云南建立的3个国家公园。
虽然我国的保护地体系已经覆盖18%以上的陆地领土面积，但保护地的规划、建立、管理等方面也存在一些问题，保护地内生物多样性减少的情况仍然严重。另外，保护地依然覆盖不足、分布不平衡，一些物种未受到或未很好受到保护区覆盖，高密度人口地区保护区覆盖率低……
“造成这些问题的根本原因是，缺乏一个与之相适应的，包括管理目标、方法和经费体系的保护地类别管理体系。”结合国内外研究成果以及国内多个保护地的管理实践，解焱建议，应建立新的保护地管理类别和保护地功能分区相结合的体系，明确各个类别和分区内准予的活动、管理标准、管理目标，量化管理水平，加强监管力度。
建议的保护地管理类别分为严格保护类、栖息地/物种管理类、自然公园类、多用途类4类。保护地功能分区分为封闭区、控制区、旅游区、资源利用区、高强度使用区、外围缓冲区6区。（见图表）
解焱解释，如被列入“严格保护类”，就必须达到“封闭区”面积超过总保护地面积的80%。同理，每个类别都有标志性分区，即面积最大的分区，而每个功能分区的面积比例都有一定幅度，这就给各个保护地提供了较多的灵活度，可以根据具体情况开展可持续经营活动，或者申请国家财政资助和补偿。
“使用这些多元化的方法，可以在同一块保护地上，既满足保护生态服务功能的需要，又满足当地对自然资源利用的需求。这样多样化灵活的保护地体系能够使更多土地得到保护。” 解焱说。
“除自然保护区外，其他类型的保护地在生态和生物多样性保护方面，还没有很好地发挥作用。”风景名胜区等主要用于参观、娱乐，数量多，也占很大面积。但由于没有明确保留一定的区域用于保护，如今为我国自然保护贡献的力量远远不够。根据解焱的保护地划分，自然公园类要求“封闭区”面积超过20%，这将极大提高风景名胜区在生态保护方面的价值。
《保护地法》与《自然遗产保护法》（草案）的PK
围绕保护地管理类别和功能分区的内容，解焱呼吁，“要实现在全国范围保护好我国的自然资源，就要尽快制定覆盖整个保护地管理的基本法！”
这是一部怎样的法律？解焱列出条件：基本法将是一个几十年、上百年乃至更长时间不变的法律，关键在于为各个保护地管理类别和功能分区制定纳入标准、管理目标和管理标准；任何保护地都需要被分为几个功能分区，被纳入到某类管理类别；建立统一监督评估机制；任何部门、企业及个人，都可以建立和管理保护地，只要符合基本法规定。
当然，解焱坦陈，建立《保护地法》的时间会比较长，关键障碍还是要协调各个部门，建立独立的监督机构，而《自然遗产保护法》（草案）之所以能够走到现在，与它在监管权上不断妥协关系很大。
《自然遗产保护法》（草案）的核心内容为，被列为“国家自然遗产”的地方，如需要建立国家级自然保护区则根据《自然保护区保护管理条例》进行管理，如建立国家级风景名胜区则根据《风景名胜区条例》进行管理。
解焱分析说，《自然保护区保护管理条例》10年前就被要求修订，而《风景名胜区条例》则是以风景名胜旅游管理为主要内容，无法满足保护需求，因此，在这两个法规基础之上建立的法律显然会存在严重问题，不能解决大部分保护地体系中存在的问题。
“《自然遗产保护法》（草案）绝对不能通过”
《自然遗产保护法》（草案）通过了会怎样？解焱认为，一旦通过，会有3点不利：另建一个全面的相关法律将非常难，我国将长久地没有一套覆盖全面保护地的相关法律体系；只管理大约600个左右的保护地，剩下的7000多个保护地将继续无法可依，监管混乱，不能很好地发挥保护作用；没有提出合理的管理标准，同时管理权和监督权没有分开，目前存在的部门之间监督难的问题无法得到解决。
随着十一届全国人大五次会议召开的时间渐渐临近，解焱围绕《保护地法》在网上与公众、媒体、专家等进行对话、交流、讨论的内容更见丰富。这些声音让人更加期待、更深思考，似乎也有点“悲壮”的味道。
有网友问解焱，如果暂时没能达到目标怎么办？解焱回答，如果《保护地法》不能一步到位的话，就分两步：先建立《自然保护区法》，然后再来立法约束和管理其他保护地类型。“这是一个可行的方法。但我表明我个人一个非常明确的态度：《自然遗产保护法》绝对不能通过，如果通过的话，保护地相关保护法律就更乱了！”
关于《自然遗产保护法》（草案），解焱认为更适合改为《国家自然遗产保护条例》，就像是中国版的《世界遗产公约》，建立新的国家自然遗产体系，加强自然遗产体系的保护。“这个体系和国家级自然保护区或国家级风景名胜区无关，任何地点都可以申请加入国家自然遗产体系。这些地点可能是自然保护区、湿地公园，也可能好几个地方组合在一起，目的就是加强我国国家自然遗产保护。”
箭在弦上。解焱在“呐喊”：“我们不能再等了，有个法马上就可以发挥重要作用。此法建立之后，《自然保护区保护管理条例》等一定是要修改的，因为没有谈到建立国家自然遗产保护区后到底怎么管。但是，《自然保护区条例》不可能有机会上升为法了，那目前在自然保护中发挥最大作用的自然保护区体系，在我国自然保护中的地位将大大降低，可能会面临地方级自然保护区中已经保护的资源遭到破坏的状况。”
“真正的保护”
给解焱在博客上留言的人很多，解焱在回复时，总是不厌其烦地一遍遍强调保护地体系的优势。保护地体系到底是什么？它究竟可以为自然保护带来什么？解焱觉得，保护地体系是“机会”，进行“真正的保护”的机会。
“不应该把所有的保护都落在国家的盘子里头，让国家用财政投入来进行保护。应该调动更多保护资源，做真正的保护。保护地体系实际上给了我们很多机会。”
以武夷山为例。武夷山是自然遗产保护地，北部有自然保护区，南部有风景名胜区，中间是生态区，有悠久的种茶历史。成为遗产地后，风景名胜区赚了更多的钱，但大部分归到风景名胜区，保护区仍然完全靠国家支持。解焱认为，风景名胜区获得的钱，应该有一部分拿出来进行自然保护区和生态区的管理，以确保整个遗产地得到足够保护。根据保护地体系划分，这里至少有20%的“封闭区”，这就要求获得从50%的“旅游区”或者“多用途区”挣到的钱，用来确保封闭区得到保护。
解焱说，迄今为止，我国几乎所有的保护地管理都是政府工作，这不仅让国家担负沉重负担，而且经费和人力不足也成为大部分自然保护区管理不力的最重要原因。现在，我国经济和社会文明已经达到国际先进水平，社会力量非常强大，来自企业、个人、社区团体、国际国内非政府组织的财力、物力和能力已经迅速提高，民间力量已可以在保护地保护中发挥重要作用。然而，我国目前的法律却没有提供这样的机会，也没有提供监督机制来保障这样的活动围绕保护展开。《保护地法》将为发挥社会各界的力量提供机会，并提供准入标准、管理标准以及监督机制，这将大大促进民间力量开展保护工作，将为我国的保护事业打开一扇光明的大门！（A21）
